Bessere Infrastruktur statt Agrarsubventionen: Wohin sich die Europäische Union entwickeln muss
Ganze 1,8 Milliarden Euro gibt die Europäische Union im Jahr für große Infrastrukturprojekte aus. Zum Vergleich: Für die Agrarbranche waren im vergangenen Jahr 56 Milliarden Euro veranschlagt. Ein Missverhältnis. – Was läuft gut in der Europäischen Union? Was muss besser werden? Mit diesem Blogbeitrag starten wir die Serie „Europa macht stark“. In regelmäßigen Beiträgen werden wir von heute bis zur Europawahl Herausforderungen und Lösungsvorschläge für ein Europa der Zukunft vorstellen.
In der föderalen Ordnung der Europäischen Union, ihrer Mitgliedstaaten und der entsprechenden teilstaatlichen Ebenen findet sich eine geteilte Verantwortung für die unterschiedlichen Infrastrukturen wieder. Die ökonomische Theorie des Föderalismus, wie sie von Buchanan und Tullock (1962) begründet wurde, fokussiert vor allem auf zwei Überlegungen:
- Divergierende Präferenzen der Bürger verschiedener Gebietskörperschaften sprechen für eine dezentralere Bereitstellung staatlicher Leistungen,
- hohe Kostenvorteile durch Economies of Scale und grenzüberschreitende Spill-over-Effekte legen hingegen eine zentrale staatliche Verantwortung nahe (Hausner, 2005).
Bei der Bereitstellung von Infrastrukturen sind nicht per se Größenvorteile zu beobachten, die eine Organisation auf Bundes- oder gar Europaebene rechtfertigen. So ist beispielsweise der Landstraßenbau nicht preiswerter, wenn dies zentral geplant wird. Stattdessen kann durch regionale Entscheidung und Verantwortung sichergestellt werden, dass die Verbindungen in den Regionen bedarfsgerecht ausgestaltet werden.
Aus diesem Grund werden die Baulasten für Verkehrswege in Deutschland auch auf Basis der intendierten Verkehrsreichweiten zugeteilt. Fernverkehrswege liegen in der Baulast des Bundes, Regionalverkehre bei den Ländern und lokale Verbindungen bei den Kommunen.
Bei der Organisation überregionaler oder gar grenzüberschreitender Verkehre ist eine übergreifende Koordination jedoch notwendig, sinnvollerweise in Form zentraler Entscheidungsfindung und Finanzierung.
Dies hat sich in der Vergangenheit aber als sehr zäher Prozess erwiesen, was man daraus ersehen kann, dass die bereits in den römischen Verträgen vorgesehenen Schritte zu einer europäischen Verkehrspolitik im Jahr 1983 durch eine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof (EUGH) erzwungen werden mussten.
Bis heute gibt es in einigen Mitgliedsstaaten erhebliche Widerstände gegen die Öffnung eigener Netze für ausländische Verkehre, wie man an den Debatten im Zuge der EU Eisenbahnpakete sehen konnte (Puls, 2012). Ein Lehrbeispiel für die Probleme, welche divergierende Interessen in diesem Bereich verursachen können.
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Zustand und Entwicklung von Infrastrukturen zeigen auch in Deutschland teilweise erhebliche Schwächen (Grömling/Puls, 2018) und begründen einen erhöhten staatlichen Investitionsbedarf (Bardt/Grömling/Hentze/Puls, 2017). Für die Europäische Union bringen die unterschiedlichen Infrastrukturen ganz unterschiedliche Herausforderungen mit sich:
- Verkehrsinfrastruktur: Die Organisation grenzüberschreitender Verkehrswege sowohl für Personenverkehr als auch für den Güterverkehr muss europaweit koordiniert und gefördert werden. Während traditionelle Autoverbindungen gut ausgebaut sind, sind die Entwicklung von Bahnverbindungen und insbesondere die Anbindung von großen, international relevanten Häfen von grenzüberschreitender Relevanz. Hierbei ist zu beachten, dass es im Falle des Bahnverkehrs notwendig ist, neben der reinen Infrastruktur auch eine zentral abgestimmte Verkehrsleitung bereitzustellen, die man in einer pragmatischen Abgrenzung auch als Teil der nötigen Infrastruktur definieren sollte. Gerade diese Ebene, die im Straßenverkehr vom einzelnen Fahrer wahrgenommen wird, hat sich bei grenzübergreifenden Schienenverkehren stets als großes Problem erwiesen. Wichtig erscheint es daher auch, dass die EU noch stärker darüber wacht, dass die gewünschte Vernetzung nicht über Eingriffe in die Verkehrsleitung behindert wird.
- Energieinfrastruktur: Der Ausbau grenzüberschreitender Stromnetze ist notwendig, um die Strommärkte Europas zu verbinden und den Wettbewerb auf den Märkten zu steigern, wovon die Konsumenten durch günstigere Preise profitieren sollen. Auch die Versorgungssicherheit wird durch eine bessere Vernetzung gestärkt. Dies gilt insbesondere auch auf dem Gasmarkt. Hier ist Europa in der Verantwortung, die Gaslieferungen auch in die mittel- und osteuropäischen Länder zu ermöglichen, wenn russische Gaslieferungen aus politischen Gründen ausfallen sollten.
- Telekommunikationsinfrastruktur: Der Ausbau schneller Datennetze ist für die europäischen Länder eine wichtige Herausforderung. Besonders problematisch ist dabei aber nicht der grenzüberschreitende Ausbau, sondern die regionale Versorgung, die in nationaler Verantwortung liegt. Auf europäischer Ebene stehen vor allem Fragen der Wettbewerbspolitik auf der Tagesordnung, die beispielsweise bei der Abschaffung der Roaming-Gebühren für den europaweiten Mobilfunk relevant gewesen sind.
- Ver- und Entsorgungsinfrastruktur: Unterschiedliche Infrastrukturen zur Versorgung mit Wasser sowie zur Entsorgung von Abwasser und Abfällen bilden einen wichtigen Teil der kommunalen und regionalen Infrastruktur. In der Arbeitsteilung der staatlichen Ebenen ist dies aber den Nationalstaaten oder dezentraleren Gebietskörperschaften zuzuordnen.
Auch wenn in der EU Verantwortlichkeiten für grenzüberschreitende Infrastrukturen liegen, ist das europäische Finanzierungspotenzial für Infrastrukturen gering. Dazu gehören beispielsweise 1,8 Milliarden Euro pro Jahr für große Infrastrukturprojekte oder 1,5 Milliarden Euro für die Infrastrukturfazilität „Connecting Europe“, die im EU-Haushalt für das Jahr 2018 eingestellt wurden (Busch 2018). Hinzuzurechnen sind noch einmal rund 600 Millionen Euro, die über den Kohäsionsfonds in die Connecting-Europe-Fazilität flossen. Im Rahmen der Regional- oder Kohäsionspolitik werden aber auch Infrastrukturen in dezentraler Verantwortung wie beispielsweise Verkehrswege, europäisch ko-finanziert.
Die finanzielle Bedeutung, die die EU der Infrastrukturpolitik beimisst, wird deutlich, wenn man die genannten Zahlen mit dem größten Ausgabenblock, dem für die Agrarpolitik, vergleicht. Im Budget für das Jahr 2018 waren insgesamt rund 56 Milliarden Euro eingeplant, davon waren allein 43 Milliarden Euro für marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen. Der europäische Mehrwert der gemeinsamen Agrarpolitik ist zumindest fraglich (Busch/Matthes, 2018), sicherlich aber geringer als der von großen, grenzüberschreitenden Infrastrukturprojekten. Hier sollten deshalb Umschichtungen vorgenommen werden.
Eine Stärkung der europäischen Ebene und eine adäquate Infrastrukturfinanzierung könnten bestehende grenzüberschreitende Defizite und Ausbaubedarfe adressieren. Eine Umschichtung finanzieller Mittel würde die europäische Rolle bei der Sicherstellung grenzüberschreitender Infrastrukturen stärken. Dies gilt nicht nur für den Bau, sondern auch für die Sicherung der diskriminierungsfreien Nutzung und der Wettbewerbssicherung bei der Nutzung der Infrastrukturen.
Bardt, Hubertus / Grömling, Michael / Hentze, Tobias / Puls, Thomas, 2017, Investieren Staat und Unternehmen in Deutschland zu wenig? Bestandsaufnahme und Handlungsbedarf, IW-Analysen 118, Köln
Buchanan, James / Tullock, Gordon, 1962, The Calculus of Consent, Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor
Busch, Berthold, 2018, Die Finanzierung der EU nach 2020: Zeit für Reformen, IW-Analysen 124, Köln
Busch, Berthold / Matthes, Jürgen, 2018, Neue Prioritäten für die Europäische Union, IW-Report Nr. 17, Köln
Grömling, Michael / Puls, Thomas, 2018, Infrastrukturmängel in Deutschland. Belastungsgrade nach Branchen und Regionen auf Basis einer Unternehmensbefragung, in: IW-Trends Vierteljahresschrift zur empirischen Wirtschaftsforschung aus dem Institut der Deutschen Wirtschaft Köln, 45. Jg., Nr. 2, S. 89–105.
Hausner, Karl Heinz, 2005, Die Ökonomische Theorie des Föderalismus, in: Wirtschaftsdienst 1/2005, S. 55–60
Puls, Thomas, 2012, Markt und Staat im Schienenverkehr – Gutachten im Auftrag der deutschen Bahn AG, Köln.
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Autor:
Dr. Hubertus Bardt ist Geschäftsführer und Leiter des Wissenschaftsbereiches am Institut der deutschen Wirtschaft.
