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23. Apr 2018

Rechtsgutachten
Kube: Groko-Plan zum Soli-Abbau verstößt gegen Verfassung

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Union und SPD haben vereinbart, den Solidaritätszuschlag ab 2021 abzuschaffen. Allerdings nur für einen Teil der Steuerzahler. Die anderen sollen unverändert zahlen, und zwar ohne absehbares Ende. Warum das verfassungsrechtlich unzulässig ist, begründet Prof. Dr. Hanno Kube in einem Rechtsgutachten im Auftrag der INSM. – Lesen Sie hier die Zusammenfassung seines Gutachtens. 

In dem zwischen CDU/CSU und SPD vereinbarten Koalitionsvertrag heißt es zum Solidaritätszuschlag: 

„Wir werden insbesondere untere und mittlere Einkommen beim Solidaritätszuschlag entlasten. Wir werden den Solidaritätszuschlag schrittweise abschaffen und ab dem Jahr 2021 mit einem deutlichen ersten Schritt im Umfang von 10 Milliarden Euro beginnen. Dadurch werden rund 90 Prozent aller Zahler des Solidaritätszuschlags durch eine Freigrenze (mit Gleitzone) vollständig vom Solidaritätszuschlag entlastet.“
 
Nach mittlerweile vorliegenden Berechnungen hätten diese Festlegungen zur Folge, dass der Solidaritätszuschlag erst ab dem letzten Jahr der Legislaturperiode, 2021, bei Einkommensteuerpflichtigen mit einem zu versteuernden Jahreseinkommen bis ca. 61.000 Euro nicht mehr erhoben werden würde.
 
Die im Koalitionsvertrag angesprochene Gleitzone dürfte Einkommensteuerpflichtige mit einem zu versteuernden Jahreseinkommen zwischen ca. 61.000 Euro und ca. 76.000 Euro betreffen.
 
Einkommensteuerpflichtige mit einem zu versteuernden Jahreseinkommen oberhalb des letzteren Betrags würden folglich auch im Jahr 2021 und danach wie bisher mit dem Solidaritätszuschlag belastet werden. Mangels weitergehender Aussagen ist davon auszugehen, dass auch Körperschaftsteuerpflichtige unverändert zum Solidaritätszuschlag herangezogen werden sollen.

Diese Festlegungen sind verfassungsrechtlich problematisch. Spätestens nach Auslaufen des Solidarpakts II zum Ende des Jahres 2019 ist eine weitere Erhebung des Solidaritätszuschlags nicht mehr zu rechtfertigen. Der legitime Erhebungsgrund, die Finanzierung des Glücksfalls der deutschen Einheit, trägt zu diesem Zeitpunkt nicht mehr. Im normativen und tatsächlichen Zusammenhang mit der Neugestaltung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, der Anfang 2020 in Kraft tritt, wäre die Weitererhebung auch nicht mehr folgerichtig. Allenfalls erscheint, angesichts des graduellen Wegfalls des Belastungsgrundes und der fiskalischen Konsequenzen der Streichung des Soli, seine zügige Abschmelzung ab Anfang 2020 verfassungsrechtlich tragbar.

Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt der Koalitionsvertrag nicht. Ohne jede inhaltliche Begründung sieht er einen Beginn der Abschmelzung erst für 2021 vor. Zudem beschränkt er sich auf einen einzigen verhaltenen Abbauschritt und zeichnet den weiteren Abbaupfad in keiner Weise vor.

Die zeitlich verzögerte Beschreitung und die unzureichende Vorzeichnung des Abbaupfads verbinden sich mit einem weiteren verfassungsrechtlichen Problem, das sich aus der geplanten Selektivität der Entlastung ergibt. Zwar darf unter bestimmten Voraussetzungen auch eine Ergänzungsabgabe nach der Einkommensstärke der Steuerpflichtigen gestaffelt werden; dies insbesondere dann, wenn sich die Staffelung – wie bei der Ergänzungsabgabe 1968 – unmittelbar aus dem Erhebungszweck der Abgabe ergibt. Dient eine Ergänzungsabgabe aber dazu, einen konkreten Finanzbedarf des Bundes zu decken – wie im Fall des Solidaritätszuschlags –, verbietet sich eine soziale Staffelung, weil der Finanzierungszweck die Staffelung hier nicht trägt. Die allgemeine Zielsetzung des sozialen Ausgleichs ist im Einkommensteuerrecht vielmehr in erster Linie durch eine entsprechende Gestaltung des Einkommensteuertarifs zu verfolgen.

Soll der soziale Ausgleich nach dem Willen der Politik verstärkt werden, ist deshalb der Tarifverlauf gemäß § 32a EStG – transparent und folgerichtig – abzuändern. Wird auf den sozial staffelnden Einkommensteuertarif demgegenüber – kumulativ – eine ihrerseits sozial staffelnde Ergänzungsabgabe aufgesattelt, führt dies zu einer demokratisch und rechtsstaatlich problematischen Intransparenz der sich ergebenden Umverteilung und darüber hinaus zu einer erheblichen Gefahr von nicht zu rechtfertigenden Verwerfungen des Tarifverlaufs oder gar Tarifsprüngen. 

Nach diesen Maßgaben ist die im Koalitionsvertrag vorgesehene, nur selektive Entlastung vom Solidaritätszuschlag verfassungsrechtlich unzulässig. Anders als die schon bislang aus-gestaltete Freistellung bei sehr geringfügiger Einkommensteuerzahlung (§ 3 Abs. 3 bis 5 SolZG), die sich aus dem verfassungsrechtlich gebotenen Schutz des Existenzminimums (Art. 1 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 1 GG) ableiten lässt, greift die selektive Entlastung nach dem Koalitionsvertrag im Bereich sehr viel höherer Einkommen in den Belastungsverlauf ein, um eine sozialstaatliche Umverteilung zu bewirken. Dies hätte nach dem Vorgesagten im Rahmen einer offenen und gleichheitsgerechten, den Tarifverlauf der Einkommensteuer also möglichst gleichförmig modifizierenden Änderung von § 32a EStG geschehen müssen. 

Noch erschwerend kommt hinzu, dass die Entlastung vom Solidaritätszuschlag nach dem Koalitionsvertrag nur bis zu einer bestimmten Freigrenze gewährt werden soll. Anders als im Fall eines Freibetrags, der allen Steuerpflichtigen gewährt wird, wird im Fall einer Freigrenze oberhalb des Grenzbetrags voll besteuert. Dies führt, wie die mittlerweile vorliegenden Berechnungen zeigen, zu massiven Grenzsteuerbelastungen und mithin Belastungssprüngen bei Überschreitung des Grenzbetrags.

Freigrenzen können unter dem Gesichtspunkt der Vollzugsvereinfachung zu rechtfertigen sein, so etwa im Fall von § 22 Nr. 3 Satz 2 oder auch § 23 Abs. 3 Satz 5 EStG. Dieser Gesichtspunkt kommt vorliegend aber nicht in Betracht. Die sich nach der koalitionsvertraglichen Planung ergebenden kumulativen Ertragssteuerbelastungen sind deshalb verfassungsrechtlich umso problematischer. Die vorgesehene Gleitzone mildert den Effekt etwas ab, vermag an der fehlenden Rechtfertigung für die den Belastungsverlauf prägende Zugrundelegung einer Freigrenze aber nichts zu ändern. 

Darüber hinaus ist auch die selektive und zeitlich potentiell unbegrenzte Weiterbelastung der Körperschaften nicht zu rechtfertigen. Sie stehen dem ursprünglichen – und inzwischen weggefallenen – Erhebungsgrund nicht näher als natürliche Personen. 

Fazit: In der Gesamtschau muss der Solidaritätszuschlag deshalb aus verfassungsrechtlichen Gründen zum Beginn des Jahres 2020, also korrespondierend zum Inkrafttreten des neuen bundesstaatlichen Finanzausgleichs, abgeschafft oder jedenfalls ab diesem Zeitpunkt zügig und für alle Steuerpflichtigen gleichmäßig abgeschmolzen werden. Soweit ein stärkerer sozialer Ausgleich über das Steuerrecht erreicht werden soll, ist auf die verfassungsgemäßen Instrumente zur Herstellung dieses Ausgleichs zu verweisen, an erster Stelle auf den allgemeinen Einkommensteuertarif. 

Kube-Gutachten