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19. Mrz 2012

Deutschland-Check: Pflegereform
"Das Signal wirkt fatal"

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Die Regierung hat eine Reform der Pflegeversicherung beschlossen. Der Referentenentwurf aber fällt bei den Wissenschaftler des IW Köln durch. "Dass die Pflegesituation von Demenzerkrankten und deren Angehörigen verbessert wird, wiegt die schweren konzeptionellen Fehler nicht auf", schreiben Sie in Ihrer Bewertung.

Basis der Bewertung

D-Check Pflegereform
  • D-Check Pflegereform

Was ist geplant?

Nachdem die Bundesregierung bereits Ende November 2011 ihre Eckpunkte für eine Pflegereform vorgestellt hat, liegt nun der Referentenentwurf zu einem Pflege-Neuausrichtungsgesetz vor.

Von zentraler Bedeutung ist die Ausweitung des ambulanten Betreuungsangebots auf die Pflege Demenzerkrankter. Mit der sogenannten Pflegstufe 0 wird eine zusätzliche Kategorie zu den bisherigen drei Stufen eingeführt, in der bis zu 50 Prozent der Pflegesachleistungen aus Pflegestufe I im Gegenwert von 225 Euro pro Monat beansprucht werden können. Auch in den Pflegestufen I und II werden Leistungen für Pflegebedürftige mit eingeschränkter Alltagskompetenz eingeführt beziehungsweise erhöht.

Das Bundesgesundheitsministerium rechnet zunächst mit etwa 500.000 zusätzlichen Pflegebedürftigen beziehungsweise leistungsberechtigten Angehörigen.

Neben dieser wichtigsten Veränderung des Leistungsrechts enthält das Gesetz zahlreiche Änderungen im Detail: Zukünftig sollen alle Pflegebedürftigen wählen können, ob sie standardisierte Leistungen in Anspruch nehmen oder mit den Pflegediensten Zeitkontingente vereinbaren, um die Leistungsinanspruchnahme auf den individuellen Bedarf abstimmen zu können. Daneben werden selbstorganisierte Wohnformen und der Einsatz von Pflegkräften in Wohngruppen gefördert. Hinzu kommen diverse Einzelmaßnahmen zur Stärkung der Pflegebedürftigen (und ihrer Angehörigen) im Begutachtungsprozess, Maßnahmen zur Stärkung der Position pflegender Angehöriger (zum Beispiel Rehabilitationsansprüche oder bessere Anerkennung rentenrechtlicher Zeiten bei Mehrfachpflege) sowie Ansätze zur Verbesserung der medizinischen Versorgung Pflegebedürftiger in Heimen.

Die Kosten für die zusätzlichen Leistungsansprüche werden nach Angaben des BMG im Jahr 2013 bei rund 1,1 Milliarden Euro liegen und bis 2015 auf knapp 1,5 Milliarden Euro ansteigen. Zur Finanzierung dieser zusätzlichen Ansprüche (insbesondere zugunsten Demenzerkrankter) wird der Beitragssatz zur sozialen Pflegeversicherung zum 1.1.2013 um 0,1 Prozentpunkte angehoben. Dies verschafft zusätzliche Beitragseinnahmen von 1,1 Milliarden Euro.

Wichtige Regelungserfordernisse spart das Gesetz explizit aus:

  • Trotz des allgemeinen Konsenses über die Notwendigkeit, den Pflegebegriff angesichts eines veränderten Verständnisses von Bedürftigkeit neu zu definieren, und obwohl bereits Gutachten und Expertenvoten vorliegen, verweist der Gesetzgeber mit Blick auf technische Probleme die Beratung und Klärung abermals an einen Expertenbeirat im BMG. Eine konzeptionelle Neugliederung der Aufgaben der sozialen Pflegeversicherung wird damit vertagt. Gleichzeitig werden mit den zusätzlichen Ansprüchen für Demenzerkrankte bereits Fakten geschaffen.
  • Des Weiteren verweist der Gesetzgeber angesichts des Teilkaskocharakters der sozialen Pflegeversicherung auf die Notwendigkeit einer ergänzenden privaten Eigenvorsorge. Sie soll aus Steuermitteln gefördert werden. Der Referentenentwurf liefert dazu aber keinen konkreten Vorschlag, zumal darüber bislang keine Einigung mit dem Finanzressort erzielt werden konnte. 

Bewertung und Begründung

  • Die Wissenschaftler des IW Köln geben diesem Vorhaben nur einen von fünf Sternen.

Begründung:

Der Gesetzesentwurf schließt eine scheinbar bestehende Versorgungslücke für Demenzerkrankte. Tatsächlich wurde aber zumindest in der öffentlichen Debatte nicht thematisiert, dass die soziale Pflegeversicherung lediglich eine Teilabsicherung des Pflegebedürftigkeitsrisikos darstellt und es deshalb keineswegs eine Selbstverständlichkeit ist, mit dem Feststellen einer vermeintlichen Versorgungslücke automatisch einen neuen Leistungsanspruch innerhalb der gesetzlichen Sozialversicherung zu begründen.

Es bestanden und bestehen vielmehr Alternativen zu einer einfachen Ausdehnung des Leistungskatalogs. Selbst wenn der Gesetzgeber es als unabdingbar erachtet, die Demenzerkrankten in die Versorgung einzubeziehen, so hätte dies auch aufwandsneutral erfolgen können – etwa im Tausch gegen andere Leistungsansprüche oder gegenfinanziert über Karenzzeiten bei der Gewährung von Pflegeleistungen.

Somit wirft der Referentenentwurf einen scharfen Widerspruch auf zwischen dem expliziten Bekenntnis zum Teilsicherungscharakter der sozialen Pflegeversicherung auf der einen Seite und dem beachtlichen Katalog zusätzlicher Leistungsversprechen auf der anderen Seite.

Außerdem präjudiziert die Bundesregierung mit dem neuen Leistungsrecht die Ergebnisse bei der Neudefinition des Pflegebegriffs. Denn die Fakten, die mit den Ansprüchen Demenzerkrankter geschaffen werden, dürften angesichts der politökonomischen Anreize kaum mehr zu revidieren sein.

Diese Vorfestlegung hat dauerhafte Folgen für die Finanzierung: Die Einbeziehung einer zusätzlichen Gruppe von Leistungsbeziehern führt dazu, dass sich unter ansonsten unveränderten Bedingungen die mit dem demographischen Wandel drohende Verdoppelung der Zahl Pflegebedürftiger beschleunigt. Mehr noch wird auch der drohende Finanzierungsengpass früher eintreten und größer ausfallen als ohne Leistungsausweitung.

So bleibt zu befürchten, dass es nicht bei der Erhöhung des Beitragssatzes um 0,1 Punkte zum 1.1.2013 bleibt, sondern dass sich die Notwendigkeiten zur Beitragssatzanpassung weiter verschärfen. Der vorliegende Gesetzesentwurf eskaliert das grundlegende Problem der intergenerativen Lastverschiebung statt es zu lösen.

Die Frage der Regelung einer privaten, kapitalgedeckten Zusatzvorsorge spart der Referentenentwurf faktisch aus. Damit bleibt die Koalition weit hinter ihren eigenen Vereinbarungen zurück. Ursprünglich hatte Schwarz-Gelb im Koalitionsvertrag die Einführung einer obligatorischen privaten, kapitalgedeckten Zusatzvorsorge verabredet, die in ihrem Wortlaut von den Beobachtern im Sinne einer Absicherung auf dem privaten Versicherungsmarkt interpretiert wurde. Nachdem dann lange Zeit darüber diskutiert wurde, ob ein zusätzliches kapitalgedecktes Obligatorium nicht doch unter dem Dach der sozialen Pflegeversicherung zu organisieren sei, ist jetzt nur noch die Rede von einer freiwilligen Zusatzvorsorge. Die ist allerdings bereits heute möglich. Folglich geht es nur noch darum, ob es einer Förderung über Zulagen oder über eine Anrechenbarkeit der Prämien im Rahmen der Vorsorgeaufwendungen bedarf. Freilich wird selbst diese Debatte bislang ohne explizite Zustimmung des Finanzministeriums diskutiert, so dass selbst die Einführung von Anreizen für die private Vorsorge fraglich bleibt.

Damit setzt die Bundesregierung das falsche Signal; wertvolle Zeit verstreicht, die für die in Fachkreisen unbestritten notwendige kapitalgedeckte Ergänzung genutzt werden sollte. Am Ende werden die Kosten dieses Versäumnisses entweder von den Beitragszahlern oder/und von den pflegebedürftigen Leistungsempfängern zu tragen sein.

Dabei kommt es gar nicht so sehr darauf an, ob eine private Vorsorge gefördert wird oder nicht. Vielmehr müsste die Politik glaubhaft signalisieren, dass die Erwartungen an eine umfassende Absicherung im Pflegefall nicht ohne ergänzende kapitalgedeckte Vorsorge zu erfüllen sind. Die bisherigen Bemühungen um eine Pflegereform bewirken aber das genaue Gegenteil: Ausweitungen im Leistungskatalog suggerieren, dass es rational sei, auf eine ergänzende Eigenvorsorge zu verzichten und stattdessen auf die helfende Hand des Staates zu vertrauen. Dieses Signal wirkt fatal, verschleiert es doch den Umstand, dass der finanzielle Spielraum zur gesetzlichen Absicherung des Pflegerisikos mit dem demographischen Wandel immer enger wird. Dass immerhin die Pflegesituation von Demenzerkrankten und deren Angehörigen verbessert wird, wiegt die schweren konzeptionellen Fehler nicht auf.

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