Standpunkt Warum brauchen wir die Unternehmensteuerreform?

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Steuerexpertin Professor Dr. Johanna Hey

Steuerexpertin Professor Dr. Johanna Hey

Auf Dauer werden die Staaten in der Europäische Union aber nicht vor einer Vereinheitlichung ihrer Steuersätze für Unternehmen herumkommen. Der internationale Steuerwettbewerb wird die Politik dazu zwingen. Der gemeinsame Binnenmarkt muss deshalb durch eine gemeinsame Steuerpolitik ergänzt werden.

Das meint die Steuerexpertin Professor Dr. Johanna Hey, Direktorin des Instituts für Steuerrecht der Universität Köln und INSM-Botschafterin. Denn wenn in diesem Punkt nicht bald etwas geschieht, werden wir in Kürze bereits wieder über die nächste Runde bei der Reform der Unternehmensbesteuerung streiten müssen.

Sollte es zu einem EU-weiten, einheitlichen Steuerraum kommen, werden wir uns in Deutschland auch von der lähmenden partei- und gesellschaftspolitischen Gerechtigkeitsdiskussion in der Unternehmenssteuerpolitik trennen müssen.

Wir müssen den Steuerwettlauf aushalten
Warum brauchen wir die Unternehmensteuerreform?

Johanna Hey: Aus zwei Gründen: Zum einen müssen wir im internationalen Wettbewerb die nominalen Steuersätze senken, um dadurch vor allem Gewinnverlagerungen ins Ausland zu begrenzen. Zum anderen brauchen wir Steuervereinfachung aus Effizienzgründen.

In der Politik warnen einige vor einem Steuerwettlauf nach unten und fordern, dass es innerhalb Europas einen geschützten Raum mit Mindeststeuersätzen gibt . . .

Johanna Hey: Das wird in der Praxis nicht funktionieren.

Können sich die EU-Finanzminister nicht auf Mindestsätze einigen?

Johanna Hey: Das wäre vielleicht langfristig die richtige Lösung. Kurz- und mittelfristig ist das politisch aber nicht durchsetzbar.

Warum nicht?

Johanna Hey: Vor allem, weil wir die neuen EU-Mitgliedsstaaten nicht davon abhalten können, sich über niedrigere Steuertarife am internationalen Steuerwettbewerb zu beteiligen. Anders wäre es, wenn die etablierten EU-Mitglieder ihnen Transferzahlungen gewähren würden, die an bestimmte Mindeststeuersätze gebunden sind. Wir müssten den osteuropäischen Mitgliedstaaten den Verzicht auf eine Niedrigsteuerpolitik also regelrecht abkaufen. Man kann sich aber auch auf den Standpunkt stellen, dass der Steuerwettbewerb durchaus Sinn macht, damit Kapital und Unternehmen dorthin gehen. Wenn das nämlich nicht der Fall sein sollte, werden die reicheren EU-Länder die ärmeren neuen Nachbarn in noch größerem Ausmaß als bisher über Transfers unterstützen müssen. Ob das so erstrebenswert ist, mag sich jeder am Beispiel der neuen Bundesländer vor Augen führen. Aber noch einmal: Ich glaube nicht, dass wir es schaffen, Mindeststeuersätze für Unternehmen in Europa zu etablieren.

Heißt das: Wir müssen weiter unsere Steuern senken, damit sich Unternehmen nicht ins Ausland verabschieden?

Johanna Hey: Die Sache hat zwei Aspekte: Zum einen ziehen natürlich Unternehmen und reale Investitionen von uns weg. Zum anderen gibt es aber auch das Problem, dass Unternehmen hierzulande Gewinne erwirtschaften, diese aber zum Beispiel in einem anderen EU-Mitgliedsland versteuern. Das mag als ungerecht empfunden werden, ist aber nicht illegal.

Und wie kommen wir aus dem Dilemma heraus?

Johanna Hey: Indem wir langfristig schon ein einheitliches Steuersystem anstreben. Zurzeit haben wir in Europa das Problem, dass wir wirtschaftlich große Freizügigkeit haben, aber nach wie vor nationale Finanzverwaltungen. Wir müssen aber in Richtung eines einheitlichen europäischen Steuerraums denken. Freier Binnenmarkt und separate Steuerrechtsräume passen nicht zueinander. Bis wir aber so weit sind müssen wir uns unserer Umgebung auf nationaler Ebene anpassen. Und das heißt: Steuersätze für Unternehmen müssen gesenkt werden.
 

Der Bundesregierung fehlte der Mut
Die Unternehmenssteuerreform soll die nominalen Steuersätze unter 30 Prozent senken. Reicht das aus?

Johanna Hey: Das ist nichts, was international größeres Aufsehen erregen wird. Man wird es wahrnehmen, weil Deutschland seit jeher den Ruf eines Hochsteuerlandes hat. Mehr aber auch nicht.

Die Bundesregierung will bis auf 5 Milliarden Euro die Steuersatzsenkungen durch Abschaffung von Ausnahmen und Steuererleichterungen komplett wieder einspielen. Ist das nicht zu wenig, um die Attraktivität Deutschlands für Investoren spürbar zu steigern?

Johanna Hey: Diese 5 Milliarden sind in die Zukunft gerechnet. Wir kennen die tatsächlichen Auswirkungen der Reform und die dadurch ausgelöste Effektivbelastung der Unternehmen noch nicht. Niedrigere Unternehmensteuersätze werden aber helfen, dass Deutschland nicht gleich von der Liste möglicher Standorte gestrichen wird. Zur Zeit besteht das Problem, dass Deutschland als Standort von ausländischen Investoren wegen der negativen Signalwirkung der hohen Unternehmenssteuersätze gar nicht erst in die nähere Wahl gezogen wird. Das wird sich nun ändern. Ich bin allerdings skeptisch, ob nach der Unternehmensteuerreform die Gewinnverlagerungen aufhören.

Wissenschaftler wie Professor Lorenz Jarass behaupten, Unternehmen zahlten in Deutschland praktisch keine Steuern?

Johanna Hey: Das stimmt nicht. Im internationalen Vergleich ist sowohl die nominale als auch die effektive Belastung der Unternehmen sehr hoch.

Jarass meint, dass die Kluft zwischen dem, was die Unternehmen eigentlich an Steuern entrichten müssten und dem, was sie tatsächlich zahlen, sehr groß ist. Bundesfinanzminister Peer Steinbrück selbst hat diese Differenz mit rund 65 Milliarden Euro beziffert.

Johanna Hey: Niemand kennt genau das Ausmaß der Gewinnverlagerungen ins Ausland. Und niemand kennt genau die Höhe der Steuern, die deutsche Unternehmen im Ausland bezahlen. Dieses Thema ähnelt den immer wieder auftauchenden Gerüchten, dass private Sparer angeblich Milliarden Euro im Ausland lagern.

Das Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) an der Universität Mannheim hat den "European Tax Analyzer" (ETA) entwickelt. Dabei handelt es sich um eine Simulationsanwendung, mit der im europäischen Vergleich Effektivsteuersätze für Unternehmen berechnet werden können.Der ETA wird seit 1991 am Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung in Zusammenarbeit mit der Universität Mannheim entwickelt. Er vergleicht in einer maximal zehnjährigen Modellierung alle relevanten Steuersätze für Personen- und Kapitalgesellschaften in fünf europäischen Staaten (Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Niederlande, Irland) sowie in den USA.

Die Wirtschaft ist der Politik immer voraus
Welche Optionen hat die Politik überhaupt, wenigstens einen Teil der Unternehmensgewinne als Steuern im Land zu halten?

Johanna Hey. Staaten mit niedrigen Steuersätzen haben weniger Probleme mit Gewinnverlagerung. Also müssen wir die Steuertarife senken, um Anreize zu schaffen, dass internationale Unternehmen ihre Gewinne möglichst hier bei uns versteuern. Wer glaubt, dies durch Zinsabzugsverbote und Hinzurechnungen unterbinden zu können, der wird feststellen: Die Wirtschaft ist der Politik immer ein Stück voraus. Unser Steuerrecht ist vor allem deshalb so kompliziert, weil es voller Vorschriften zur Missbrauchsbekämpfung ist, die nicht funktionieren. Und immer wieder kommen neue hinzu. Dadurch entstehen unnötige Belastungen für unsere Volkswirtschaft. Das wird unter ausländischen Investoren extrem kritisch gesehen und ist sicher ein ebenso entscheidendes Kriterium wie die Steuersätze.

Immer wieder wird unterstellt, dass die Unternehmen lediglich eine Effektivbelastung von 16 Prozent haben. Ist dies ein Argument gegen die Senkungen der Steuertarife?

Johanna Hey. Das kann man so nicht verallgemeinern. Es mag Konzerne geben, die in der Tat - insbesondere durch Finanzierungs- und Verrechnungspreisgestaltungen - derart niedrige effektive Steuerbelastung erreichen. Aber es gibt auch genügend Unternehmen, die höher besteuert werden. Maßgeblich für mich sind zunächst einmal die ZEW-Berechnungen über die effektive Steuerbelastung der Unternehmen.

Jarass will Unternehmen durch eine Wertschöpfungssteuer stärker belasten und die erzielten Mehreinnahmen zur Entlastung der Sozialsysteme verwenden. In der Theorie würde das die Schaffung von Arbeitsplätzen begünstigen, weil ja die Arbeitskosten sinken würden. Ist das ein realistischer Ansatz?

Johanna Hey: Hinter den Überlegungen von Jarass steckt schon System. Aber der wirtschaftspolitischen Realität halten sie nicht Stand. Im Ausland gibt es viele Standorte mit niedrigen Steuersätzen, die keine Wertschöpfungssteuern erheben.

Die Gerechtigkeitsdebatte führt in die Sackgasse
Ohne Steuern und Abgaben können weder der Staat noch die Sozialsysteme existieren. Wir haben praktisch keinen Spielraum mehr, die Sozialabgaben zu erhöhen. Welche Alternative sehen Sie, damit der Staat die nötigen Einnahmen generieren kann?

Johanna Hey: Andere Länder haben die Unternehmenssteuersätze gesenkt und machen sich attraktiv für Investoren, indem sie auf der anderen Seite zur Finanzierung des Staathaushalts verstärkt auf Verbrauchsteuern setzen. Hierzulande wäre es politischer Selbstmord, einen Zusammenhang zwischen Steuererleichterungen für Unternehmen und einer Verbrauchsteuererhöhung herstellen zu wollen. Sofort würde argumentiert werden, dass die Unternehmen den globalen Wettbewerb zur Erpressung der nationalen Politik nutzen würden, und dass die Normalbürger die Zeche für einen ruinösen Unternehmenssteuerwettbewerb zahlen müssten.

Und wie bewerten Sie diesen Vorwurf?

Johanna Hey: Unter Gerechtigkeitsaspekten stimmt das Argument: Es gibt unter Leistungsfähigkeitsgesichtspunkten keine Rechtfertigung dafür, international ausgerichtete Unternehmen nur deswegen niedriger zu besteuern, weil sie schneller weg können als ein einfacher Bürger, der sich zum Beispiel einer Mehrwertsteuererhöhung nicht entziehen kann. Andere Länder haben sich über diese Gerechtigkeitsdebatte aber hinweggesetzt, weil es Ihnen wichtiger war, dass Unternehmen und Arbeitsplätze blieben oder neu angezogen wurden. Das gilt gleichermaßen für High Potentials. In anderen europäischen Staaten gibt es auch schon Steuerbegünstigungen für Leistungsträger, die leicht auch anderswo auf der Welt einen Job finden könnten. Man will sie im Lande halten aus der Einschätzung heraus, dass das der gesamten Volkswirtschaft nützt. Wir haben also eine Besteuerung nach Mobilität. Und mit Ausnahme grenznaher Regionen ist der Verbrauch der Menschen vor Ort die am wenigsten mobile Größe. Deshalb ist die Umsatzsteuer in den meisten EU-Mitgliedstaaten so hoch.

Wie Ist Ihre Prognose? Wird die beschlossene Reform der Unternehmenssteuern ausreichen oder erleben wir in wenigen Jahren eine Wiederholung der heutigen Standort- und Gerechtigkeitsdebatte?

Johanna Hey: Ich fürchte, dass in wenigen Jahren der Ruf nach neuen Reformen laut werden wird. Der Grund ist: Wir haben ein entscheidendes Strukturproblem nicht gelöst, nämlich das der Gewerbesteuer. Der geplante Steuertarif von unter 30 Prozent setzt sich ja zusammen aus 15 Prozent Körperschaftsteuer auf Bundesebene sowie einer Gewerbesteuer in Höhe von rund 14 Prozent. Es ist international einzigartig, dass eine auf kommunaler Ebene erhobene Steuer von Unternehmen praktisch gleich hoch ist wie die nationalen Steuern.

Worin sehen Sie da das Problem?

Johanna Hey: Wir haben eben festgestellt, dass die Unternehmenssteuersätze eine entscheidende Größe sind. Um einen Standort wettbewerbsfähig zu halten, muss man in diesem Punkt schnell auf eine Veränderung der Rahmenbedingungen reagieren können, Etwa wenn - wofür einiges spricht - die Nachbarstaaten ihre Steuersätze auf Unternehmensgewinne noch weiter senken. Dafür müsste diese Entscheidung auf Bundes-/Länderebene angesiedelt sein. Denn nur Bund und Länder verfügen über ausreichend alternative Steuerquellen, um eine weitere Senkung der Unternehmensteuer verkraften zu können. Die Kommunen als schwächstes Glied in der Kette haben diese Flexibiliät nicht, weil die Gewerbesteuer ihre Haupteinnahmequelle sind. Außerdem kann man von ihnen nicht unbedingt die große internationale Perspektive erwarten.
Wir sollten deshalb die Gewerbesteuer abschaffen oder doch in ihrer Bedeutung deutlich zurückfahren und den Kommunen andere Steuerquellen zuweisen. Sie sollten statt der Gewerbesteuer etwas bekommen, das stetiger ist und nicht so im Wettbewerb steht. So hat es die Stiftung Marktwirtschaft in ihrem Reformentwurf empfohlen, an dem ich mitgewirkt habe. Diese Problematik der Gewerbesteuer löst die aktuelle Reform der Unternehmenssteuer nicht.
 

Die „Flat Tax“ als Ausweg aus dem Steuerdschungel
Thema Einkommensteuer: Mit Paul Kirchhof hatte die Idee einer Steuererklärung Karriere gemacht, die auf einen Bierdeckel passt. Ist das Thema mittlerweile passé?

Johanna Hey: Ich sehe das nüchtern und mit Distanz. Wenn unser Steuerrecht nach den Vorstellungen von Paul Kirchhof radikal vereinfacht würde, ergäben sich auch massive Einschränkungen bei der Abzugsfähigkeit von Erwerbsaufwendungen. Das wollen die Menschen nicht.

Wie kann man denn Ihrer Meinung nach das Einkommensteuerrecht bürgerfreundlicher machen?

Johanna Hey: Wir kranken an den vielen kleinen Ausnahmetatbeständen. Das wollen die Bürger natürlich überhaupt nicht gerne hören: an der Steuerfreiheit der privaten Veräußerungsgewinne, an allen möglichen kleinen Freibeträgen. Dadurch wird das Steuersystem unübersichtlich. Die Bürger sind ständig argwöhnisch, irgendeinen kleinen Freibetrag übersehen zu haben, der der eigenen Steuerminderung dienen könnte. Wenn man diese vielen kleinen "Geschenke" des Staates abschaffen würde, wäre das Steuerrecht wesentlich einfacher. Wir sollten auch nicht jeden möglichen Missbrauchsversuch gleich mit neuen Vorschriften zu verhindern versuchen. Hier könnten wir kolossal vereinfachen. Das würden sich auch die Steuerberater und Finanzbeamten wünschen.

Wenn Sie frei entscheiden könnten, wie würden Sie das deutsche Einkommensteuersystem reformieren?

Johanna Hey: Ich habe viel Sympathie für ein Flat-Tax-System. Das würde in der Tat für eine sehr starke Vereinfachung sorgen. Sie brauchen dann kein Ehegattensplitting mehr und keine Missbrauchsvermeidungsrechtsprechung mehr gegen Familien-/Personengesellschaften. Im Grunde genommen haben wir in Deutschland ohnehin schon jetzt eine Flat Tax. Ein Lediger erreicht seinen Spitzensteuersatz derzeit bei rund 50.000 ? Jahreseinkommen. Davor gibt es durch die Progression einen steilen Anstieg, über dieser Einkommensgrenze hat man bereits jetzt auf hohem Niveau - eine Flat Tax.

Und wie hoch sollte der Satz für diese Flat Tax aussehen?

Johanna Hey: Ganz sicher machte eine Flat Tax keinen Sinn, wenn der Satz bei 40 Prozent läge. Der Satz müsste deutlich niedriger sein, da es ansonsten für alle Steuerpflichtigen die derzeit in der Progression niedriger besteuert werden, zu einer massiven Mehrbelastung käme. .

Und wo wollen Sie die Milliarden hernehmen, um eine solche Flat Tax zu finanzieren?

Johanna Hey: Das könnte man über Verbrauchssteuern finanzieren - so wie es andere Länder tun, die sich eine Flat Tax leisten.

Was halten Sie dem Argument entgegen, dass Geringverdiener nicht denselben Steuersatz haben sollten, wie ein Besserverdiener?

Johanna Hey: Dass wir bei den Sozialabgaben bereits eine Flat Rate haben. Wer weniger gut verdient, zahlt dieselben Prozentsätze seines Einkommens, wie ein Gutverdiener bis zu den jeweiligen Beitragsbemessungsgrenzen. Gutverdiener, die deutlich über diesen Grenzen liegen, zahlen hier proportional weniger als ein Facharbeiter. Und um die Zukunftsmusik, die wir jetzt angefangen haben, zu Ende zu spielen: Ich würde mir eine Flat Tax wünschen, die die Einkommensteuer und die Sozialversicherungsbeiträge in einer Abgabe vereint. Wir haben zu viele unterschiedliche Töpfchen, in die nach unterschiedlichsten Prinzipien eingezahlt wird. Damit sollten wir Schluss machen. Das Existenzminimum können wir steuerfrei stellen.

Ob Flat Tax bei der Einkommensteuer oder bei der Unternehmensteuer: Kaum ist so etwas im Gespräch, bricht eine Debatte los, dass eigentlich nur die Reichen bevorteilt würden.

Johanna Hey: Das ist in der Tat so. Ich frage mich auch oft, woran das liegt. Dabei ist es für mich nicht nachvollziehbar, vor allem weil ich die Entwicklung in den nordischen Staaten vor Augen habe. In Schweden z. B. hat man die Unternehmenssteuern drastisch gesenkt, während die Einkommensteuer für deutsche Verhältnisse unvorstellbar hoch ist. Arbeitseinkommen sind in der Spitze mit weit über 50 Prozent belastet, ganz zu schweigen von den Verbrauchssteuern. Ich will damit nicht sagen, dass dies im Hinblick auf die gleichmäßige Verteilung der Steuerlasten wünschenswert ist, aber es ist eine Antwort auf die Realitäten des internationalen Steuerwettbewerbs, denen auch wir uns nicht verschließen können. Warum war diese Entwicklung in Skandinavien möglich, während sie bei uns eine kaum zu überwindende Neiddebatte ausgelöst hätte? Ich glaube, dass es daran liegt, dass in anderen Staaten pragmatischer diskutiert wird. Auch die Österreicher halten es ja irgendwie aus, dass Kapital- und Arbeitseinkommen so unterschiedlich besteuert werden.