16 Prozent auf alles! Reformvorschlag für eine einfache und gerechte Mehrwertsteuer

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Professor Rolf Peffekoven

Professor Rolf Peffekoven

Ausgangspunkt für die Studie, die Peffekoven im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM) erstellte, war ein Passus im Koalitionsvertrag. Schwarz-Gelb definierte darin „Handlungsbedarf bei den ermäßigten Mehrwertsteuersätzen“. In der Tat sind Zahl und Art der Mehrwertsteuerausnahmen und -befreiungen auch für Fachleute nicht mehr nachvollziehbar. Für die INSM analysierte der emeritierte Direktor des Instituts für Finanzwissenschaft an der Universität Mainz deshalb das deutsche Mehrwertsteuersystem und kam zu dem Ergebnis: Ein Satz für alle rechnet sich auch für alle.

Peffekoven will alle ermäßigten Steuersätze auf 16 Prozent anheben und gleichzeitig den bisherigen Regelsatz um drei Prozentpunkte auf dann ebenfalls 16 Prozent senken. Diesen Satz sollen künftig auch alle bisher mehrwertsteuerbefreiten Berufsgruppen und Bereiche entrichten – zum Beispiel Ärzte und Angehörige von Heilberufen sowie Krankenhäuser und Pflegeheime. Der Wissenschaftler sieht nur wenige Ausnahmen vor – Vermietung und Verpachtung.

Der Ökonom hat ausgerechnet, dass durch Wegfall der Mehrwertsteuerbefreiungen sowie des ermäßigten Mehrwertsteuersatzes Steuermehreinnahmen von 35 Milliarden Euro anfallen. Hinzu kämen Effizienzgewinne durch den Abbau von Bürokratie. Die Senkung des Regelsatzes von 19 auf 16 Prozent koste rund 24 Milliarden Euro. Dadurch, so der Professor, „wären mehr als zehn Milliarden Euro vorhanden, die man für Transferzahlungen und möglicherweise auch für Zuschüsse an die Krankenversicherungen nutzen könnte“.

Der ermäßigte Steuersatz ist bereits 1968 eingeführt worden: Die Mehrwertsteuer startete damals mit einem Regelsatz von zehn Prozent und einem ermäßigten Satz von fünf Prozent für Güter, die nach Auffassung des Gesetzgebers zur Grundversorgung dienen und damit auch Einkommensschwächeren zur Verfügung stehen sollten – zum Beispiel Lebensmittel, Zeitungen und Bücher.

Doch mit dem Gedanken, Bedürftigen zu helfen, haben zahlreiche Positionen im Katalog der Ermäßigungen nichts mehr zu tun. Peffekoven nennt ein Beispiel: "Wer alte Meister in einer Galerie kauft, profitiert vom ermäßigten Mehrwertsteuersatz. Eine Studentin, die einen Kunstdruck kaufe, hat hingegen den vollen Mehrwertsteuersatz von 19 Prozent zu entrichten." Insgesamt dokumentiere die Vielzahl und Art der Mehrwertsteuerermäßigungen, "dass sich hier ein Einfallstor für Sonderinteressen geöffnet hat“.

Durch Ermäßigung der Mehrwertsteuer sei Bedürftigen nicht passgenau zu helfen. Denn die Mehrwertsteuer treffe alle – und ein zugunsten von Einkommensschwächeren reduzierter Preis für Milch nütze auch Besserverdienenden.

Stattdessen empfiehlt Peffekoven einen passgenauen Sozialausgleich durch Neuberechnung des Existenzminimums und in der Folge einer Anpassung der Regelsätze zum Beispiel bei Hartz IV-Leistungen sowie des Grundfreibetrages.

Das Gesundheitswesen wäre mit höheren Kosten konfrontiert, wenn das Mehrwertsteuerprivileg für Heilberufe, Krankenhäuser und Pflegeheime gestrichen würde. Auch diesen Aspekt hat Peffekoven im Blick und zwei Argumente:

1. Mehrwertsteuerbefreite Anbieter von Gütern und Leistungen seien nicht zum Vorsteuerabzug berechtigt und müssen Investitionen brutto wie ein Endverbraucher bezahlen. Diese höheren Bruttopreise flössen in die Kalkulation ein. Auf diese Weise würden Endverbraucher die Mehrwertsteuer indirekt doch mitbezahlen.

2. Im Gesundheitswesen werde man nach Einführung der einheitlichen Mehrwertsteuer endlich einen Überblick über die tatsächlichen Kosten haben. Der Mehraufwand müsste dann aus den Mehreinnahmen aus der Abschaffung des ermäßigten Mehrwertsteuersatzes bezahlt werden.

Lesen Sie hier eine ausführlichere Zusammenfassung des Gutachtens von Professor Peffekoven im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM)

• Vorbemerkung
• Ausgangslage
• Fazit: Kein passgenauer sozialer Ausgleich
  
• Weitere Kritikpunkte am heutigen System
  

Vorbemerkung

Ausgangspunkt ist der Koalitionsvertrag: hier wird „Handlungsbedarf bei den ermäßigten Mehrwertsteuersätzen“ identifiziert. Der Koalitionsvertrag bringt das Thema Mehrwertsteuer zwar auf die Tagesordnung – macht aber nicht deutlich, in welche Richtung eine Reform gehen soll. Sowohl Koalitionsparteien wie auch weitere Interessengruppen fordern zusätzliche Ausnahmen und Sonderermäßigungen. Zum Beispiel für Gastronomie und Energie (FDP), den Fernverkehr (Grüne), Getränke und Medikamente (Bund der Steuerzahler).

Die Mehrwertsteuer steht deshalb für eine Richtungsdebatte: Kommt es zukünftig zu neuen und zusätzlichen Ausnahmen, Sonderregelungen, Bevorzugungen und Wettbewerbsverzerrungen? Oder kommt es zu einer Vereinheitlichung und Vereinfachung der Steuer?

Soziale Marktwirtschaft heißt: einfache Regeln. Fairer Wettbewerb. Die Mehrwertsteuer muss wieder marktwirtschaftlich geregelt werden: einfach und fair.

Ausgangslage

Das heutige System weicht vom ursprünglichen Modell der „Konsumbesteuerung“ ab. Viele Ausnahmen führen zu Wettbewerbsverzerrungen, da einzelne Güter, Branchen oder Rechts- und Organisationsformen subventioniert werden. So ist die Mehrwertsteuer über die Jahre zu einem Einfallstor zur Bedienung von Sonderinteressen geworden. Außerdem werden neben Konsumgütern auch Investitionen, vor allem die der öffentlichen Hand, besteuert. Dies ist aber wachstumshemmend.

Das Aufkommen der Mehrwertsteuer betrug im Jahr 2009 etwa 180 Mrd. Euro. Durch die ermäßigten Steuersätze entstand ein Steuerausfall von etwa 20 Mrd. Euro. Die Steuerausfälle auf Grund der Steuerbefreiungen betrugen in etwa 15 Mrd. Euro. Das vorgelegte Gutachten geht von der Prämisse aus, dass eine Reform der Mehrwertsteuer nicht zu einer Erhöhung des Steueraufkommens führen und somit nicht der Haushaltskonsolidierung dienen soll. Vielmehr ist es das Ziel, durch eine Vereinfachung des Steuersystems mehr Wettbewerbsneutralität herzustellen und Effizienzreserven zu heben. Bevor eine mögliche Haushaltskonsolidierung über die Anhebung des Normalsatzes angestrebt wird – in der Diskussion ist eine Erhöhung von 19 v. H. auf 25 v. H. –, sollte der Staat die Steuerhinterziehung und Steuersubventionen bei der Mehrwertsteuer abbauen.“

Fazit: Kein passgenauer sozialer Ausgleich

Ein zielgerichteter sozialer Ausgleich, egal ob durch Steuerbefreiung oder Ermäßigung, funktioniert nicht, da diese Vergünstigungen teilweise nicht an die Konsumenten weitergegeben werden, sondern es sich lediglich um Unternehmens-Subventionen handelt. Dort, wo die Steuerermäßigung an Konsumenten weitergegeben wird, kommt sie aber allen und nicht nur sozial schwächeren Gruppen zugute. Der soziale Ausgleich kann folglich nicht über die Mehrwertsteuer gewährleistet, sondern muss über das Einkommensteuer- und Transfersystem erreicht werden.

Weitere Kritikpunkte am heutigen System

Weitere Probleme des heutigen Systems sind Steuerhinterziehung, Steuerumgehung und Schwarzarbeit (auch abhängig von der Höhe des Steuersatzes). Das führt zu Ausfällen bei der Mehrwertsteuer, bei der Einkommensteuer und den Sozialversicherungsbeiträgen. Hinzu kommen erhebliche Bürokratiekosten: Erhebungs- und Kontrollaufwand der Steuerbehörden sowie Erhebungs- und Meldeaufwand der Unternehmen.

Systembrüche führen zu komplizierten Abgrenzungsproblemen, u. a. bei der Frage des Vorsteuerabzugs.

Unternehmen, die steuerbefreit und damit nicht vorsteuerabzugsberechtigt sind, werden versuchen, die in den Vorleistungen steckende Mehrwertsteuer an die Endverbraucher weiterzureichen („versteckte Mehrwertsteuer“).

Befreit von der MwSt. (§ 4 UStG) sind unter anderem:
 

• Wohnungsvermietung
• Ärztliche Leistungen
• Soziale Leistungen
• Finanzdienstleistungen
• Leistungen gemeinnütziger Einrichtungen

1. Weitgehender Wegfall der Steuerbefreiungen nach § 4 UStG:
2. Streichen des gesamten ermäßigten Mehrwertsteuersatzes
   
3. Sozialer Ausgleich: zielgenauer und effizienter gestalten 
4. Senkung des Regelsteuersatzes auf 16 Prozent
    

1. Weitgehender Wegfall der Steuerbefreiungen nach § 4 UStG:

Alle Steuerbefreiungen bis auf Vermietung und Verpachtung sowie die Umsätze, die unter das Grunderwerbssteuergesetz und das Rennwett- und Lotteriegesetz fallen, werden gestrichen. Grund: Praktikabilität (Mieten) und Vermeidung von Doppelbesteuerung (Grunderwerb und Lotterie).

Durch den Wegfall der Steuerbefreiung von ärztlichen Leistungen werden in jedem Fall die direkten Kosten im Gesundheitswesen steigen. Deshalb wären wohl höhere Zuschüsse an die gesetzlichen Krankenversicherungen erforderlich. Dies kann ordnungspolitisch aber gerechtfertigt werden, weil die tatsächlichen Kosten des Gesundheitswesens bisher (Steuerbefreiung) ebenfalls durch die Steuerzahler
aufgebracht werden.

2. Streichen des gesamten ermäßigten Mehrwertsteuersatzes

Siehe Anlage 2 zu § 12 Abs. 2 Nr. 1 und 2 UStG

3. Sozialer Ausgleich: zielgenauer und effizienter gestalten

Verteilungspolitische Ziele sollen durch den direkten Transfer an Bezieher niedriger Einkommen gewährleistet werden, also Subjekt- statt Objektförderung.

Wegen der Streichung der Steuerbefreiungen und der ermäßigten Sätze müsste es zu einer Neuberechnung des Existenzminimums kommen. Daraus folgt eine Erhöhung des Grundfreibetrags bei der Einkommensteuer und die Anhebung von Sozialtransfers (z. B. Hartz-IV-Sätze).

Dieser soziale Ausgleich ist zielsicherer, effizienter und wirtschaftlicher.

4. Senkung des Regelsteuersatzes auf 16 Prozent

Die Vereinfachung des Steuersystems und eine weitgehende Angleichung auf einen Regelsteuersatz erwirtschaftet etwa 30 bis 35 Mrd. Euro. Hiermit kann eine Senkung des Regelsteuersatzes auf 16 Prozent refinanziert werden. Die Kosten für die Senkung des Regelsteuersatzes um drei Prozentpunkte betragen etwa 24 Mrd. Euro.