Essay: Gute Aufsicht Prof. Jürgen Donges

Vertrauen ist wichtig:

Die bankenrechtliche Aufsicht ist begründet: Der Bankenmarkt funktioniert auf der Basis von Vertrauen zwischen den Marktteilnehmern. Gerät eine große Bank, aus welchen Gründen auch immer, in eine Schieflage und an den Rand eines Zusammenbruchs, so trifft das nicht nur die eigenen Aktionäre und Kunden, sondern auch viele Dritte, die nun ihrerseits hinsichtlich der Solvenz ihres Geldinstituts verunsichert sind. Die Folge ist eine allgemeine Vertrauenskrise, die das gesamte Finanzsystem ins Wanken bringen kann und dann die reale Wirtschaft in den Abgrund reißt. Wegen dieses „systemischen Risikos“ stand bei der Deregulierungsdebatte der achtziger und neunziger Jahre eine Deregulierung des Bankensektors nicht zur Debatte. Die deutsche Deregulierungskommission hatte sich in ihrem Bericht an die Bundesregierung (März 1991) ausdrücklich gegen einen „Laschheitswettbewerb“ auf diesem Markt ausgesprochen.
Unter normalen Umständen hätten die Aufsichtsbehörden ihre Arbeit wohl auch jetzt reibungslos verrichtet. Aber die Umstände waren nicht normal. Eine extrem expansive Geldpolitik der US-Notenbank hatte die Zinsen auf einen historischen Tiefststand gesenkt und dort zu lange gehalten. Das war Staatsversagen. Für die Geschäftsbanken bedeutete das billige Geld, dass es im normalen Kreditgeschäft wenig zu verdienen gab. Umso größer war den Anreiz, sich der Finanzinnovationen, insbesondere Derivate (Zertifikate), zu bedienen, die lukrative Renditen versprachen, und eigene Hedge-Fonds zu gründen, denen sie großzügig Kreditlinien eröffneten, um mit einer großen Hebelwirkung die Ertragsspielräume merklich auszuweiten.

Komplexe Produkte

Finanzinnovationen und internationale Finanzverflechtungen gab es schon lange vor 2007 – ohne Schwierigkeiten für die Aufsicht. Als ein Problem für sie sollten sich aber drei neuere Entwicklungen erweisen, die sich gegenseitig verstärkten: Erstens hatte sich die Verbriefung von Bankkrediten rapide ausgebreitet, und dabei entstanden komplex strukturierte, forderungsbesicherte Finanzprodukte. Zweitens haben viele Banken dies für ein Geschäftsmodell genutzt, bei dem Kredite, auch problembehaftete, sofort an Investoren weiterverkauft werden und für die Bank dadurch Eigenkapital für neue Kreditvergaben frei wird („originate and distribute“). Und drittens haben viele Banken einen attraktiven Weg gefunden für Anlagen in hochverzinsliche Schuldverschreibungen, die durch kurzfristige Geldmarktpapiere zu niedrigen Zinsen finanziert wurden und nicht in den Bilanzen auftauchen mussten (Zweckgesellschaften).

Schwere Fehler

Bei einer solchen Dynamik der Finanzinnovationen ist eine Finanzmarktordnung, in der es neben einem regulierten Bereich einen unregulierten gibt, anfällig für die Regulierungsarbitrage in großem Stil, um auf der Suche nach schnellen Renditen Regelungen zu umgehen, ganz legal. Die staatlichen Aufsichtbehörden haben darauf ebenso wenig reagiert wie auf die in den neuen Verbriefungsprodukten enthaltenen Risiken. Offenbar waren sie bezüglich der Brisanz der aktuellen Entwicklungen nicht hinreichend sensibilisiert. Analysen von Ökonomen zu diesen Aspekten galten wohl als zu akademisch und konnten beiseite gelegt werden. Die konventionellen Prüfungstechniken trugen der neuen Finanzwelt nicht Rechnung. In Deutschland hat sich die aufsichtsrechtliche Arbeitsteilung zwischen BaFin und Bundesbank nicht bewährt. Letztlich gaben sich überall die Verantwortlichen mit den Gütesiegeln der Rating-Agenturen zufrieden und vertrauten im Übrigen darauf, dass das Risikomanagement der Banken funktioniere und die Bilanz-Testate der Wirtschaftsprüfer aussagekräftig seien – ein verhängnisvoller Irrtum!
Fatal waren auch die Fehleinschätzungen und Nachlässigkeiten von Politikern und Spitzenbeamten der Ministerien als Aufseher in staatlich regulierten Banken, wie die KfW, die IKB, mindestens vier Landesbanken und verschiedene Sparkassen. Diese Institute durften beim Geschäft mit hochriskanten Finanzprodukten ordentlich mitmachen, obwohl sie auf diesen Märkten gemäß ihrer eigentlichen Aufgaben nichts zu suchen hatten. Eine wirksame Beaufsichtigung sieht anders aus. Ein Parteibuch kann eben Sachkenntnis nicht ersetzen und gewährleistet nicht ein verantwortliches Handeln.
 

Kein Mut

Führende Politiker aller Länder haben von Anbeginn die Bankmanager und die Rating-Agenturen als alleinige Schuldige der Finanzkrise ausgemacht und öffentlich, sogar im Parlament, an den Pranger gestellt. Selbstkritisches über das Staatsversagen in der Aufsicht war hingegen kaum zu vernehmen. Nur indirekt räumen sie Versäumnisse ein. Das belegen die regierungsamtlichen Plädoyers für eine Internationalisierung der Bankenaufsicht oder zumindest eine enge Kooperation zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden. Aber man soll sich keinen Illusionen hingeben. Wenn es zum Schwur kommt, machen im politischen Raum viele den Rückzieher, sowohl bei großen Lösungen - etwa eine Weltfinanzaufsicht zu etablieren -, wie bei kleineren – z.B. hierzulande die Bankenaufsicht zu vereinheitlichen und am besten der Bundesbank anzuvertrauen.
Mehr ist von Verhaltensänderungen bei den Aufsichtsbehörden selbst zu erhoffen. Der erlittene Reputationsverlust könnte dort Anreize freisetzen, es künftig besser zu machen. Insbesondere dürften die Behörden auf höchste Transparenz über die Art der Finanzprodukte und den Transfer von Kreditrisiken drängen. Doch die Aufsicht wird auch dann von Menschen besorgt werden und kann daher niemals fehlerfrei sein, so streng der Staat die Finanzmarktregulierung auch machen möge. Wer soll eigentlich die Aufseher überwachen, und wie? An der unumstößlichen Tatsache, dass es Aufgabe der Banken bleibt, Risiken abzuschätzen und laufend zu lernen, wie bestmöglich mit ihnen umgegangen werden muss, ohne dass Dritte zu Schaden kommen, und dass es eine Pflicht der eigenen Aufsichtsgremien ist, die Kontrollfunktionen ernst zu nehmen, führt kein Weg vorbei.