Soziale Marktwirtschaft Sigbjörn Johnsen: Ein Staat denkt voraus

Der plötzliche Reichtum

Norwegen ist ein kleines Land. Tatsächlich ist Norwegen, zumindest in Quadratkilometern, etwas größer als Deutschland, aber bevölkerungsmäßig ist es mit 4,5 Millionen Menschen ein sehr kleines Land. Das Jahr 1969 war in der Wirtschaftsgeschichte Norwegens ein ganz wichtiges Jahr, weil in dem Jahr ein amerikanisches Unternehmen Ölvorkommen im Nordseeschelf, d. h. im südwestlichen Teil der zu Norwegen gehörenden Nordsee entdeckt hat.

Das Ölfeld wird heute allgemein Ekofisk-Feld genannt. 1969 sind wir auf Öl gestoßen und 1972 tauchten erstmals Einnahmen aus der Ölförderung im Finanzhaushalt auf. Und 1972 lehnte Norwegen erstmals die Mitgliedschaft in der EG, wie sie damals noch hieß, ab. Die 70er waren Jahre wirtschaftlicher Turbulenzen, aber es gab damals schon einen politischen Grundsatz in Norwegen, der auch heute noch eine wichtige Rolle in der norwegischen Wirtschaftspolitik spielt, und der besagt, dass die Massenarbeitslosigkeit niemals die norwegische Wirtschaft in den Würgegriff nehmen darf.

Die 70er Jahre waren von hoher Arbeitslosigkeit in Europa gekennzeichnet. Es gab in Westeuropa 30 Millionen Arbeitslose, und Norwegen bezeichnete sich selbst als Insel im Meer der Massenarbeitslosigkeit. Die norwegische Wirtschaftpolitik war immer von dem Bestreben nach Vollbeschäftigung geprägt. Natürlich hatten wir dank der Einnahmen aus dem Ölgeschäft, die in den Finanzhaushalt eingeflossen sind auch die Möglichkeit, soziale Reformen umzusetzen, den öffentlichen Sektor zu fördern und den Frauenanteil unter der Erwerbsbevölkerung wesentlich zu erhöhen. Natürlich sind auch bei uns gewaltige wirtschaftliche Ungleichgewichte aufgetreten. Die 80er Jahre - man könnte sie die Jahre der großen Ausgaben nennen - sahen die Fortsetzung der wirtschaftspolitischen Deregulierung und der Deregulierung des Immobilien- und Wohnungsmarktes. Zudem nahm der Privatkonsum aufgrund günstiger Kredite und großzügiger steuerlicher Abschreibungsmöglichkeiten erheblich zu. Es hätte dringend einer Steuerreform bedurft, die aber ausblieb, weil sie damals poli-tisch nicht durchsetzbar war.

In den 90er Jahren - vor allem in den frühen 90er Jahren - herrschte ein großes wirtschaftliches Ungleichgewicht vor und die Arbeitslosigkeit stieg auf ein Niveau von fünf bis sechs Prozent. Ab 1993 hat sich die Wirtschaft dann langsam erholt, und 1994 verweigerten wir uns zum zweiten Mal der Mitgliedschaft in der EU, wie sie damals schon genannt wurde. Die Konjunktur erholte sich, und die norwegische Wirtschaft befand sich in einer Phase der Konsolidierung. Die ersten Einzahlungen in den Ölfond, wie wir ihn damals nannten, fanden im Mai 1996 statt - insgesamt 1,98 Milliarden NOK (Norwegische Kronen). Ich kenne die Zahl ganz genau, weil die Originalurkunde bei mir im Büro an der Wand hängt. Sie wurde mir anlässlich meines Abschieds aus dem Finanzministerium als Erinnerung von den Menschen überreicht, die damals am Ölfond mitgearbeitet haben. 

Begehrlichkeiten widerstehen

Man kann sagen, dass die Öleinnahmen bis 1996 immer wieder in die norwegische Wirtschaft gesteckt wurden und uns diese Einnahmen die Sozialreformen umzuset-zen, den öffentlichen Sektor zu stärken, den Frauenanteil unter den Erwerbstätigen zu erhöhen und uns von der Altlast der Auslandsverschuldung zu befreien. Ich erinnere mich, dass 1995 ein Mitarbeiter des norwegischen Fernsehens zu mir ins Büro kam und sagte, dass doch heute der Tag sei, an dem das Land über ein Nettovermögen verfüge. Und ich antwortete, dass ich zwar noch keine genauen Berechungen angestellt habe, man aber durchaus sagen könne, dass Norwegen am 9. September 1995 von einem Land mit einer Nettoverschuldung zu einem Land mit Nettovermögen geworden ist. Natürlich haben wir die Einnahmen aus der Ölförderung auch zum Abbau der Staatsverschuldung genutzt. Wenn man den gegenwärtigen Zustand der norwegischen Wirtschaft betrachtet, stellt man fest, dass wir uns in einer guten finanziellen Position befinden.

Der heutige Rentenfond, das ist der ehemalige Ölfond, besteht aus zwei Anlageformen - ausländischen und inländischen Anlagen. Der Anteil ausländischer Anlagen macht mit 2,200 Milliarden NOK den weitaus größeren Teil der Anlagen aus und liegt nur minimal unter dem jährlichen BIP Norwegens. Heute beträgt der Gesamtbetrag des Rentenfonds 2,400 Milliarden NOK, einschließlich der nationalen Fondsanlagen. Wir haben - verglichen mit den Maastricht-Kriterien - ein Haushaltsplus im öffentlichen Sektor von 18%. Wie Sie wissen, legen die Maastricht-Kriterien ein maximales Haushaltsdefizit von minus 3% fest. Das führte 1994 zu massiven Diskussionen in Norwegen, weil einige in den Maastricht-Kriterien den großen bösen Wolf sahen. Norwegen hatte - vielleicht abgesehen von den frühen 50er Jahren - noch nie ein Haushaltsdefizit von minus 3%.

Das schlimmste Jahr, das ich in meiner Zeit als Finanzminister erlebt habe war 1992, als wir ein Haushaltsdefizit von minus 2,8% hatten. Von den Maastricht-Kriterien haben wir also nichts zu befürchten. 2007 haben wir einen Haushaltsüberschuss. Der Finanzetat liegt irgendwo im Bereich von 400 Milliarden NOK, was schon beachtlich ist. Die Arbeitslosigkeit liegt derzeit bei 1,5% und die Inflationsrate ebenso. Die niedrige Inflationsrate in Norwegen wird vor allem durch zwei Faktoren begünstigt. Von entscheidender Bedeutung ist zum einen die Arbeitnehmerfreizügigkeit im Europäi-schen Wirtschaftsraum, zu dem auch Norwegen gehört, obwohl wir nicht Mitglied in der Europäischen Union sind. Aber wir gehören zum Europäischen Wirtschaftsraum und in den letzten Jahren hat die norwegische Wirtschaft von einer erheblichen Arbeitskräftezuwanderung aus anderen europäischen Ländern, insbesondere aber aus den osteuropäischen Staaten profitiert. Ohne diese Menschen wäre die Inflationsrate in Norwegen angestiegen, weil es jetzt einen massiven Druck auf dem Arbeitsmarkt gibt. 

Die Zentralbank hat das Sagen

Die ganze Idee, die hinter der Generationenbilanzierung steckt, spitzt sich auf die bereits gestellte Frage zu, ob das heutige Niveau öffentlicher Ausgaben auch in den kommenden Jahren aufrecht zu erhalten ist. Jeder, der in die Wirtschaftspolitik involviert ist oder Wirtschaftspolitiken propagiert, umgesetzt oder entwickelt hat, weiß, dass die Wirtschaftspolitik von einem Fluch heimgesucht wird, der Haushaltsjahr heißt. Alles ist auf das kommende Haushaltsjahr ausgerichtet, das gilt sowohl für die Politik wie auch für Unternehmen. Es wurde zu wenig Zeit darauf verwendet, in langfristigen Perspektiven zu denken. Die Generationenbilanzierung versetzt uns in die Lage und ermuntert uns geradezu dazu, zehn, zwanzig, dreißig, vierzig Jahre im Voraus zu denken, weil es Faktoren gibt, die heute schon bekannt sind. Wir kennen die Rentenverbindlichkeiten und können relativ genau vorhersagen, wie die demo-grafische Entwicklung aussehen wird. Wir haben gesehen, dass die Geburtenrate seit 1945 leicht sinkt und in Norwegen heute bei 1,7 Kindern pro Frau liegt, was im europäischen Vergleich relativ hoch ist.

Die allgemeine Verwaltung des Ölfonds liegt in der ausschließlichen Zuständigkeit des Finanzministeriums, das operative Management aber bei der Zentralbank. Der für ausländische Anlagen vorgesehene Teil des Öl- oder Rentenfonds soll komplett im Ausland investiert werden. Es gab zwar Versuche, mehr von diesem Geld in die norwegische Wirtschaft zu investieren, aber Norwegen leidet eigentlich nicht unter Kapitalmangel. Und die 200 Milliarden NOK aus den inländischen Rentenfondsanlagen werden nur in Norwegen investiert. Für das Geld, das im Ausland investiert werden soll, gibt es eine allgemeine Richtlinie, nach der bis zu 60% in Firmenanteile und Aktien investiert werden dürfen und 40% in Anleihen. Dabei handelt es sich um Portfolioinvestitionen, also um relativ kleine Anteile an Unternehmen. Die Unternehmensanteile dürfen maximal 2% betragen, weil wir keinen direkten Einfluss auf die Führung des Unternehmens ausüben wollen. Wir machen aber unseren Einfluss bei Vorauswahlen und Aufsichtsratswahlen geltend, um mitzubestimmen, wer im Aufsichtsrat sitzt, aber wir tätigen keine Direktinvestitionen. Es gibt einige sehr wichtige ethische Grundsätze und wir investieren nicht in jede Firma. Wenn sich Unternehmen nicht nach diesen ethischen Grundsätzen richten, werden sie aus unserem Portfolio gestrichen.

Es gibt eine menschliche Tendenz, die Probleme zu lösen, die sich hinter jeder Errungenschaft verbergen. Und wenn wir uns die Zahlen vor Augen führen, verbirgt sich hinter diesen Zahlen auch etwas. Wenn das Durchschnittsalter der Bevölkerung steigt, sagt das auch etwas über die Lebensqualität hinsichtlich medizinsicher Versorgung und sozialer Entwicklung aus. Fallende Geburtenraten sagen etwas über die Veränderung der Frauenrolle in unserer Gesellschaft, über eine Art Befreiung der Frau von ihrer Bürde, ihrer Biologie sozusagen. Hinter diesen Zahlen verbergen sich echte menschliche Errungenschaften, weil wir immer bestrebt waren, ewig zu leben. Dieses Bestreben besteht seit Menschengedenken. Die Lebenserwartung wird sich revolutionär verändern. Die Befreiung der Frau von der Last ihrer biologischen Bestimmung hat zu einem signifikanten Bevölkerungsrückgang in Europa geführt. Gleichzeitig wird das europäische Durchschnittsalter bis 2050 um zehn Jahre steigen, von 38 auf 48. 

Andere Länder haben das Geld verpulvert

Ein anderer Faktor sind die Billigimporte aus den Niedriglohnländern. Die letzten vier oder fünf Jahre waren für Norwegen wirtschaftlich starke Jahre. Aber es gibt auch einige neue Herausforderungen zu bewältigen. Im Bereich der Arbeitskräfte bzw. der qualifizierten Arbeitskräfte baut sich langsam ein Lohn- und Inflationsdruck auf, es gibt einen Arbeitskräftemangel und wir spüren auch, dass sich die Wettbewerbsfähigkeit norwegischer Unternehmen verschlechtert. Uns steht aber auch eine demografische Revolution bevor.

Wenn man in der Geschichte zurückblickt, findet man viele Länder, die über Nacht reich geworden sind und jetzt ist das Geld weg, wie z.B. Spanien, das im Mittelalter das ganze Gold aus Lateinamerika holte. Oder die Niederlande, die in den 70er Jahren enorme Einnahmen aus dem Groningen-Gasfeld generieren konnten. In Norwegen vertritt man die Meinung und es herrscht diesbezüglich ein breiter politischer Konsens vor, dass man Einnahmen aus der jüngsten Vergangenheit für die nächste Generation bewahren muss. Wir können das Geld nicht komplett in die norwegische Wirtschaft stecken. Deshalb haben wir 2001 das eingeführt, was wir die Haushaltsregel nennen: künftige Öleinnahmen nicht auszugeben und diese nicht in den Wirt-schaftsumlauf zu bringen. Zur Einhaltung dieser Regel wurden zwei wesentliche In-strumente entwickelt. Das erste Instrument sah eine Änderung der Geldpolitik im März 2001 vor - Richtwert für die Geldpolitik sollte die Inflationsrate sein. Das war neu für Norwegen und wurde in Norwegen viel später eingeführt, als in anderen europäischen Ländern. Das Inflationsziel sollte bei 2,5% liegen. Das zweite Instrument war eine Haushaltsregel, in der festgelegt wurde, welcher Teil der Öleinnahmen in den Staatshaushalt einfließen sollte. Dafür wurde eine allgemeine Faustregel festgelegt. Die Öleinnahmen sollten schrittweise in die Wirtschaft fließen. Damit sollten sozusagen nur wirtschaftliche Unebenheiten ausgeglichen werden. Wir können nicht riskieren, uns von instabilen Ölpreisen und stark fluktuierenden Erdöleinnahmen abhängig zu machen.

Dieses Jahr haben wir das Ziel aufgrund eines Barrel-Preises von 100 Dollar um mehrere Milliarden übertroffen. Im Staatshaushalt war ein Preis von 60 Dollar pro Barrel eingeplant. Dieses Jahr werden wir deshalb 70 bis 80 Milliarden NOK mehr einnehmen als geplant. Und selbst das norwegische Festland wird dieses Jahr eine ausgeglichene Bilanz erzielen. Das ist bemerkenswert, denn noch nie war die Wirtschaft des norwegischen Festlandes so stark. Wir könnten sogar einen leichten Haushaltsüberschuss erzielen. Natürlich müssen wir die norwegische Wirtschaft vor diesen enormen Erdöleinnahmen quasi beschützen. Deshalb sollten das Finanzministerium, die Regierung und das Parlament nur das ausgeben, was wir reale Rendite des Ölfonds nennen. Das dürfte etwa 4% des gesamten Ölfondsvermögens entsprechen. Im kommenden Jahr stünden neben den Einnahmen, die im Inland erwirtschaftet werden, zusätzliche 80 Milliarden NOK zur Verfügung, die ausgegeben werden könnten. Wirtschaftlich sinnvoll wäre es natürlich, weniger auszugeben, weil es der Wirtschaft des Festlandes gut geht. 

Generationengleichgewicht erhalten

Welche Möglichkeiten haben wir? Eine Möglichkeit bestünde darin, das Rentenein-stiegsalter anzuheben. Schauen Sie sich an, was derzeit in Frankreich vor sich geht. Die öffentlichen Angestellten in Frankreich versuchen ihre Rentenprivilegien aus dem 16. Jahrhundert zu erhalten, die es ihnen erlauben mit 50 in den Ruhestand zu gehen. Man könnte auch die Arbeitsabgaben erhöhen. Man könnte die Renten kürzen, oder unseren Kindern höhere Steuern auferlegen. Aber das können wir nicht heute entscheiden, weil in 20, 30 Jahren unsere Kinder unsere Politiker sein werden, die über ihre Zukunft selbst entscheiden. Und möglicherweise lehnen sie das ab, was wir 2007 für möglich hielten.

Es war 1992, als wir das Instrument der Generationenbilanzierung im Finanzministerium eingeführt haben. Damit lässt sich ganz einfach feststellen, ob die heutige Haushaltspolitik eine nachhaltige ist, die auch in der Zukunft bestehen kann. Was müssen wir heute tun, um auch 2020, 2030 eine ausgeglichene Haushaltsbilanz aufweisen zu können?

In Norwegen und in den nordischen Ländern wird man mit dem Tag der Geburt in dieses Wohlfahrtssystem aufgenommen. Manchmal sogar schon vor der Geburt, weil schwangere Frauen schon vor der Niederkunft finanziell unterstützt werden können. Und in diesem System bleiben Sie bis zu Ihrem letzten Tag. Das ist eine ganz schöne Last, die es zu stemmen gilt. Fakt ist, dass sich der Zeitraum, in dem Menschen in das System einzahlen, immer kürzer wird, weil die Menschen immer später ins Erwerbsleben eintreten und gleichzeitig immer früher in den Ruhestand gehen wollen. Im Jahre 2050 werden rund 40% der norwegischen Bevölkerung ungefähr 67 Jahre alt sein. Diese Zahl sagt einiges darüber aus, welche Sparmaßnahmen 2008 erforderlich wären, um ein Generationengleichgewicht zu erhalten. Derzeit wird der Haushaltsetat um 4 bis 6% überstrapaziert. Die Zahl macht deutlich, dass wir unter normalen Umständen eine Haushaltpolitik führen, die etwas über unseren Verhältnissen liegt. Aber es kommen andere Faktoren ins Spiel, mit denen das ausgeglichen werden kann. Hier kommen wir wieder auf die Erdölförderung in Norwegen zu sprechen. Wir haben den Höchststand erreicht, aber dank der Entwicklung neuer Technologien können wir die Ölförderung noch längere Zeit betreiben. Bis 2020 werden enorme Einnahmen aus der Ölförderung in die norwegische Wirtschaft fließen. Das müssen wir ausgleichen, um das Kapital des Rentenfonds zu steigern. Der Ölsektor spielt eine große Rolle, weshalb er in Norwegen einfach nur der Hai genannt wird. 

Bildung als Zukunftsaufgabe

Unser größtes Kapital aber sind die Menschen des Landes. Unser Wohlstand hängt im Wesentlichen von unserer Bereitschaft und Fähigkeit ab, das Humankapital zu beschützen, zu qualifizieren und zu fördern. Wir müssen in die Zukunft der jungen Generation investieren. Junge Menschen, die mit Arbeitslosigkeit und sozialer Verschlechterung konfrontiert werden, werden nicht zu den Mitgliedern der Gesellschaft werden, die wir uns wünschen. Die besten Investitionen, die wir in Hinsicht auf die Zukunft machen können, sind Investitionen in die junge Generation, in Bildung und Erwerbsmöglichkeiten. Wenn wir heute damit beginnen, hätte die jetzige junge Generation wahrscheinlich Verständnis dafür, wenn wir in 20 Jahren sagen würden, dass wir die Steuern ein klein wenig erhöhen müssen, um unser Renten- und Sozialfürsorgesystem zu finanzieren. Sie würden sagen: "Das ist in Ordnung, der Staat hat vor 20 Jahren auch in mich investiert."

Meine ehemalige Chefin, Frau Brundlandt, pflegte zu sagen, dass alles miteinander verflochten ist. Alles zeichnet sich durch eine wechselseitige Abhängigkeit aus. Deshalb ist es so wichtig, dass unsere Problemlösungsansätze langfristig angelegt sind und wir uns nicht vom Haushaltsjahr-Terror versklaven lassen. In Krisenzeiten ist die gemeinsame Kraft unserer Bevölkerung, ihrer Arbeit und Bemühungen das größte Kapital unseres Landes. Menschlichkeit spielt in dieser Hinsicht eine nicht zu unterschätzende Rolle. Wenn man das historische Norwegen betrachtet, sind es nicht die Bodenschätze, die Norwegen geprägt haben, sondern unsere Fähigkeit, über kulturelle und soziale Grenzen hinweg zum Wohle des Landes gemeinsam an einem Strang zu ziehen. Es ist so einfach. Wichtig ist das Gemeinschaftsgefühl der Menschen. Selbst in Zeiten schneller technologischer Entwicklungen sind einige grundlegende Tugenden und ewig geltende Fakten noch immer sehr präsent. Der Generationenvertrag, die Rentensicherheit des Individuums und der Gemeinschaft auf der Grundlage von Solidarität zwischen der heutigen und der künftigen Generation ist das probate Mittel, uns den gegenwärtigen Herausforderungen zu stellen. Deshalb sollten wir nicht das befolgen, was ein französischer Diplomat um 1920 vor dem Volkskongress gesagt hat. Er soll gesagt haben: In der uns verbleibenden Zeit zwischen der Katastrophe und dem kompletten Desaster könnten wir uns ebenso gut ein Glas Champagner gönnen. Würden wir das heute tun, könnte dieser Champagner ein sehr bitterer sein.