Mindestlohn auf dem Prüfstand

Die Beschäftigungswirkung von Mindestlöhnen diskutieren Ökonomen seit Jahrzehnten kontrovers. Ein einheitliches Bild liefert die Wissenschaft bis heute nicht. Die Mehrheit der Wirtschaftsexperten warnt jedoch vor den Jobrisiken. „Ein einheitlicher Mindestlohn kostet tendenziell Beschäftigung“, so der Arbeitsmarktforscher Holger Bonin vom Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim.

Das „tendenziell“ klingt auch nach Unentschiedenheit, ist aber ganz anders gemeint. Bonin geht davon aus, dass ein Mindestlohn in Deutschland die Arbeitskosten erhöht und damit etliche Jobs im Niedriglohnbereich für die Arbeitgeber unrentabel werden – allerdings muss das nicht unbedingt eins zu eins die Streichung von Stellen bedeuten. „Einige Unternehmen werden vielleicht versuchen, die höheren Kosten durch unbezahlte Überstunden und durch einen höheren Leistungstakt wieder hereinzuholen“, sagt Bonin: „Womöglich werden sie zum Ausgleich auch die Stundenlöhne ihrer Arbeiter kürzen, die knapp über dem Mindestlohn verdienen.“ Diese Ausweicheffekte würden erklären, warum viele empirische Studien nach der Einführung von Mindestlöhnen nur geringe oder so gut wie gar keine direkte Jobeffekte messen. Unerwünschte Nebenwirkungen gibt es gleichwohl.

Mit entscheidend für die Wirkung auf dem Arbeitsmarkt ist die Höhe des Mindestlohns. Je höher er liegt, desto mehr Jobs gefährdet er tendenziell. Nach einer Studie der Freien Universität Berlin und des Ifo Instituts Dresden ständen bei einem Stundenlohn von 8,50 Euro bis zu 1,22 Millionen Arbeitsplätze auf der Kippe – davon rund 500.000 Voll- und Teilzeitjobs sowie gut 700.000 Minijobs.

Auch der Staat macht unterm Strich ein schlechtes Geschäft. Zwar nimmt er von den Niedrigverdienern, die ihre Jobs behalten, durch die hoch gesetzten Stundenlöhne mehr Einkommensteuer und Sozialbeiträge ein. Aber die negativen Effekte in Form von steigenden Ausgaben für Arbeitslose und geringere Einnahmen aus Unternehmensteuern wiegen schwerer. Die zitierte Studie vom Ifo Institut und der FU Berlin errechnet eine Zusatzbelastung der öffentlichen Haushalte von 5,8 Milliarden Euro. 

Die Bedeutung des Niedriglohnsektors in Deutschland ist in der öffentlichen Debatte umstritten. Die einen sehen ihn als Sackgasse, in denen Geringqualifizierte ohne Perspektiven geparkt werden. Diese Sicht der Dinge führt schnell zum Mindestlohn, der die Menschen wenigstens vor sozialer Ausbeutung schützen soll. Die anderen verweisen darauf, dass die Dynamik im Niedriglohnsektor hoch ist und Billiglöhne für viele der Einstieg in besser bezahlte Stellen sind. Ein allgemeiner Mindestlohn würde somit nicht nur Jobs sondern auch Aufstiegschancen kappen. Die Datenlage spricht für die zweite These.

Die INSM hat Mitte 2011 ein Gutachten beim Institut der deutschen Wirtschaft Köln (IW) in Auftrag gegeben, um die Entwicklungen im Niedriglohnsektor genau zu beleuchten. Zentrales Ergebnis: Der Fahrstuhl nach oben funktioniert, weil jährlich fast 25 Prozent aller Geringverdiener in den Normalverdienerstatus aufsteigen – während es in umgekehrter Richtung nur knapp 5 Prozent Absteiger gibt. Auch über eine längere Phase und in absoluten Zahlen bestätigt sich der Trend: Im Zeitraum von 1994 bis 2009 gab es drei Millionen mehr Aufstiege als Abstiege. „Die populäre Gleichung stimmt nicht, wonach einmal unten immer unten ist“, bilanziert IW-Forscher Holger Schäfer: „Deutschland ist durchlässiger als viele glauben.“

Nach ganz frischen Zahlen des Berliner Wirtschaftsforschungsinstituts DIW aus dem „Sozioökonomischen Panel“ gab es im Aufschwungjahr 2010 sogar noch ein Stück mehr Bewegung. Hier werden Jahr für Jahr Menschen in 11.000 Haushalten befragt – nach Möglichkeit stets dieselben, so dass Karrieren erkennbar werden. Im Jahr 2010 konnten sich 50 Prozent derer, die fünf Jahre zuvor noch zu den drei einkommensschwächsten Zehntel gehörten, nach oben arbeiten. 20 Prozent übersprangen sogar drei oder mehr Einkommensgruppen. Im Jahr 2009 lag der Anteil der Aufsteiger etwas niedriger.

Die Debatte um das relative Auf und Ab ist komplex. Die Mindestlohnbefürworter nutzen oft noch ein ganz schlichtes Argument: die seit Jahren steigenden absoluten Beschäftigtenzahlen im Niedriglohnsektor. Der Befund wird auch von IW-Ökonom Schäfer nicht bestritten – aber ganz anders bewertet. „Darin spiegelt sich die Agenda 2010, die den Druck auf Arbeitslose erhöht hat, auch gering bezahlte Arbeit anzunehmen“, sagt er. Die Beschäftigtenzahlen seien quasi von unten angewachsen, was er für einen Erfolg hält. Schäfer: „Mit der Zwischenetappe Niedriglohnsektor lässt sich gerade für Langzeitarbeitslose mit geringen Qualifikationen leichter ein normal entlohnter Job erreichen." 

Zum populärsten Argument der Mindestlohnanhänger gehört der Hinweis, dass das Gehalt für eine Vollzeitstelle den Lebensunterhalt sichern soll. Selbst in der FDP halten es einige für „nicht marktwirtschaftlich, wenn Menschen acht Stunden am Tag für Löhne arbeiten, von denen sie nicht leben können“, wie Schleswig-Holsteins liberaler Sozialminister Heiner Garg formuliert. In der öffentlichen Debatte ist der Niedriglohnsektor der einzig Schuldige. Er zahle immer häufiger Hungerlöhne, die dann vom Staat bis zum Existenzminimum aufgestockt werden müssen, lautet der Vorwurf. Nur der Mindestlohn, so läuft die Argumentationskette weiter, beendet das traurige Spiel.

Hört sich schlüssig an – stimmt aber so gar nicht, wie ein Blick in die Statistik der sogenannten Aufstocker zeigt. Sie erfasst Erwerbstätige, die zum Arbeitseinkommen noch extra Arbeitslosengeld II beziehen, um menschenwürdig leben zu können. Nach neuesten Zahlen bekommen 350.000 sozialversicherungspflichtige Vollzeitbeschäftigte einen solchen Zuschuss. Schon das spricht bei insgesamt 21 Millionen Jobs in dieser Kategorie nicht für ein Massenphänomen.

Noch aufschlussreicher sind die Details. Unter den 350.000 Aufstockern sind rund 70.000 Singles – auf sie trifft der Hinweis zu, dass der Lohn tatsächlich nicht zum Leben reicht. Die restlichen 280.000 bekommen meist deshalb den Zuschuss, weil sie als Alleinerziehende oder als Paar noch Kinder ernähren müssen. Auslöser ist also die Haushaltssituation. Für eine zweiköpfige Familie zum Beispiel sieht das Sozialgesetzbuch einen Bedarf von knapp 1.800 Euro im Monat vor. Aber genau in solchen Fällen stößt der Mindestlohn als vermeintlicher Existenzsicherer an seine Grenze. „Um ein solches Niveau zu erreichen, müsste ein alleinverdienender Familienvater 11,12 Euro Stundenlohn bekommen“, erklärt der Arbeitsmarktforscher Holger Bonin vom Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW). Oder anders gewendet: Selbst wenn der Wunsch des Gewerkschaftsbundes DGB nach 8,50 Euro Mindestlohn in Erfüllung ginge, blieben viele Familien weiter Aufstocker.

Bonins Fazit ist unter vielen Ökonomen Konsens: Die Sicherung des Lebensunterhalts ist aus guten Gründen Aufgabe der Sozialpolitik. Wer die Lohnfindung damit überfrachtet, begeht einen großen ordnungspolitischen Fehler. 

Über die Lohnhöhe und die Lohnentwicklung verhandeln Arbeitnehmer und Arbeitgeber hierzulande seit Jahrzehnten ohne staatliche Einmischung. Zur grundgesetzlich garantierten Tarifautonomie gehört, dass beide Seiten über ihre Vertretungen, also Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, die Bedingungen frei aushandeln können. So sind in nahezu allen Branchen Tarifverträge zum Arbeitsentgelt entstanden. Die Mindestlohnbefürworter argumentieren nun, dass der im Prinzip gute Mechanismus inzwischen so nachhaltig gestört ist, dass der Staat bei der Lohnfindung eingreifen muss. Sie heben auf zwei Entwicklungen ab:

Zum einen rückt die schwache Tarifbindung etlicher Branchen in den Blickpunkt. Nach Daten des Tarifarchivs der Hans Böckler Stiftung sind zum Beispiel 53 Prozent aller Beschäftigten im Bereich Gastgewerbe und Dienstleistungen nicht vom Branchentarifvertrag oder vergleichbaren Haustarifverträgen erfasst. Folge: Deren Löhne sind frei ausgehandelt und dürfen damit auch unter dem Niveau der untersten Tarifgruppe liegen, die in organisierten Betrieben gilt. Zum anderen kritisiert die Gewerkschaftsseite, vielfach nicht mehr auf Augenhöhe mit den Arbeitgebern zu sein. Weil man gerade im Dienstleistungsbereich mangels vieler Gewerkschafts-mitglieder faktisch nicht streiken könne, bekäme man die Arbeitgeberverbände entweder gar nicht an den Verhandlungstisch oder müsse bei Neuverträgen schmerzhafte Kompromisse machen.

Ein Blick ins Tarifarchiv zeigt Fälle, auf die Gewerkschaftsfunktionäre abheben: In Hamburg liegt die unterste Tarifgruppe für Friseure bei 5,11 Euro in der Stunde, was seit 2002 nie mehr neu verhandelt wurde. Die Beschäftigten im Brandenburger Hotel- und Gaststättengewerbe haben seit August 2011 immerhin einen neuen Tarifvertrag – sie müssen sich aber mit 6,32 Euro Stundenlohn zufrieden geben, obwohl der DGB als Dachorganisation einen Mindestlohn von 8,50 Euro propagiert.

Aber taugen diese Beispiele wirklich als Argument für ein staatliches Lohndiktat? Hat der Brandenburger Hotel-Tarifvertrag womöglich nichts mit mangelnder Verhandlungsmacht zu tun, sondern zeigt nur den Realitätssinn für das angemessene Lohnniveau in der Region? Der Tarifexperte Hagen Lesch vom Institut der deutschen Wirtschaft Köln sagt: „Wenn Gewerkschaften einen Tarifvertrag als faulen Kompromiss ansehen, sollten sie ihn auch nicht unterschreiben.“ Ansonsten müsse man von einem ausgewogenen Ergebnis ausgehen.

Auch die schwindende Tarifbindung in manchen Branchen führt bei Lesch in gedanklicher Linie nicht zum allgemeinen Mindestlohn. „Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände sollten alle Möglichkeiten ausloten, um Akzeptanz und Attraktivität ihrer Tarifverträge zu erhöhen“, sagt Lesch. Er hat Ratschläge für beide Seiten. Gewerkschaften könnten Niedrigverdienern im Dienstleistungsbereich eine günstige oder gar kostenlose Mitgliedschaft anbieten. Die Arbeitgeberverbände müssten junge Unternehmen, die selten tarifgebunden sind, noch stärker von den Vorteilen einer Tarif-Mitgliedschaft überzeugen.